 개발 잠재력 측면에서 많은 전문가들이 북한의 풍부한 지하자원을 최우선 순위로 보고 있다. 그럼에도 불구하고, 해외자원개발이 쉽지 않다는 것을 다양한 경험을 통해 터득한 국내 기업 및 기관들이 어떻게 북한 자원개발을 성공적으로 도모하고 진행할 수 있을지는 난제 중의 난제라 할 수 있을 것이다.
그러나, 북한의 경제개발과 자생적인 성장을 지원하기 위해서는 자원개발이 필수적이므로, 북한자원개발을 위한 재원조달 방안에 대해 주요 이슈를 중심으로 검토하기로 한다. 기본적으로 해외자원개발사업의 경우 재원조달 가능성과 사업 타당성 측면에서는 그림1에서와 같은 네 가지 요소들을 중심으로 고려하는 것이 일반적이다. 이 글에서는 이 가운데 사업 타당성과 관련된 인프라 구축비용 문제와 재원조달 가능성 등 단계적 재원조달 방안에 대해 살펴보기로 한다.
결국 핵심은 인프라
세계적인 자원부국들의 자원개발 사례를 보면, 인프라가 자원개발사업의 핵심임을 알 수 있다. 광산이 항만이나 교통 요충지에 위치한다면 좋겠지만, 현실은 그렇지 않기 때문이다. 대개 내륙 중심에 광산이 위치해 있기 때문에 자원개발의 큰 걸림돌은 관련 인프라 구축이라 할 수 있다.
최근 들어 한국의 자원개발 업체 및 건설업체들이 많은 관심을 보이고 있는 대표적인 국가들인 호주, 몽골, 러시아, 미얀마 등의 자원개발사업 사례를 보면, 국가 면적이 큰 것은 차치하고 내륙에 위치한 광산에서 항만까지의 운송과 관련된 교통 인프라 구축과 항만 인프라 구축이 사업성 평가에 필수적인 잣대가 되고 있다.
즉, 동 인프라 구축과 관련된 투자비가 과다하게 소요되는 광산의 경우 관련 비용이 사업성에 미치는 영향이 절대적이며, 이에 따라 재원조달 가능성도 지배적으로 영향을 받는다고 할 수 있다.
북한 자원개발사업의 경우도 예외는 아닐 것이다. 특히 북한의 경우 위의 자원부국과 비교하여 인프라가 절대적으로 열악하다. 가령, 매장량 등의 측면에서 유망한 광산이라 하더라도 동 자원의 효율적이고 효과적인 운송을 위한 도로, 철도, 항만 인프라 구축은 필수적이라 할 것이다. 사실 이러한 교통 및 물류 인프라에 선행되어야 하는 것은 전력 인프라일 것이다.
결국, 인프라 개발에도 순서가 있는데 전력 인프라, 교통 및 물류 인프라의 순으로 개발되어야 함이 일반적인 경우라 할 것이다. 경우에 따라 이러한 인프라 구축 비용이 광산 개발 비용을 상회하는 경우도 발생할 수 있다.
이처럼 인프라에 문제가 있는 광산은 사업성 및 재원조달 가능성이 현저히 낮을 수밖에 없다. 일전에 북한에서 중국 업체들에게 광산개발에 대한 허가 및 권리를 주었다는 보도가 있었으나, 동 광산이 이러한 인프라가 구비되어 있지 않다면, 위임된 허가 및 권리는 무의미할 수도 있는 것이다.
따라서, 북한 자원개발사업에 앞서 관련 인프라에 대한 개발이 선행되어야 한다. 많은 국내 업체들은 이러한 문제들을 해외자원개발 사례에서도 이미 경험한 바 있다. 해외자원개발에 대한 정책적 요청 및 민간업체들의 해외 진출이 활성화되면서, 과거 소위 ‘패키지 딜(Package Deal)’이라 불리는 형태로 자원과 인프라가 연계된 개발사업에 대한 검토가 수차례 있었다.
정부도 해외자원 확보 및 해외진출을 장려하는 차원에서 자원외교를 펼치며 정책적으로 지원하곤 했다. 그러나, 아쉽게도 뚜렷한 성공사례가 없었던 것이 사실이다. 특히, 아프리카의 자원 부국들을 상대로 이러한 자원외교 및 해외진출이 검토되었지만, 결국은 사업성 미비 및 재원조달 가능성 부족으로 중도에 좌초하게 된 것이다.
그러나 이러한 실패 경험은 국내 업체들이 치른 비싼 수업료라고 할 수 있을 것이다. 과거 해외자원개발 사업에서의 실패 경험을 토대로 북한의 자원개발사업에 대한 효율적인 방안 및 전략을 수립할 수 있다는 것이다. 위의 패키지 딜의 경우를 보면, 과거 주요한 실패 요인은 자원부존국가에 인프라를 지어 주고 반대급부로 광산에 대한 개발허가를 받아 인프라의 투자비를 회수하는 조건이었다는 것이다. 특히, 이러한 방식은 자원부존국가의 자원민족주의와 맞물리면서 유의한 결과로까지 이어지지 못했다.
위와 같이, 광산에 대한 개발허가를 획득했으나 동 광산에 대한 인프라가 미비하여 사업성이 현저히 낮아 더 이상 협의가 진전되지 못했던 것이다. 사실은 중국이 중국 정부의 대규모 차관을 무기로 해외자원개발 시장에 뛰어들면서 우리 업체가 상대적으로 고전했던 측면도 있으나, 기본적으로 사업성 자체가 취약하여 계속 추진이 불가능했던 것도 부인하기 어려운 사실이다.
이에, 북한 자원개발사업의 경우, 기본적으로는 광산에 대한 투자, 관련 인프라에 대한 투자를 모두 회수할 수 있을 정도의 수익이 발생하는지에 대한 사업 타당성 검토가 선행되어야 할 것이다. 그러나 현실적으로 양자의 투자비를 회수하는 것이 쉽지 않은 것이 일반적이다.
따라서 자원개발을 위한 필수 인프라의 경우에는 별도로 분리하여 정책 자금 등 정부의 재정지원을 통해 재원조달을 하는 방안이 보다 현실적일 것이다. 즉, 광산 인근의 인프라 및 광산 개발을 위한 전력 인프라를 우선 구축하고 광산 인근의 도로, 철도 등 교통 인프라를 한국 정부의 재원으로 구축하는 것이다. 유의할 것은, 동 인프라 시설이 공공재라는 전제 하에 정부의 정책금융 또는 공적 금융의 지원이 우선적으로 가능할 것이라는 점이다.
따라서, 이러한 전력 및 교통 인프라 구축은 광산 개발에 전적으로 치우치기 보다는 광산 인근 도시 또는 배후지역 개발을 함께 고려하여 동 인프라가 광산개발 이익 이외에도 공공의 이익에 기여할 수 있어야 한다. 이러한 방식으로 기본적인 인프라 구축이 된 이후에 광산과 직접 연계되는 인프라 개발은 광산개발업자들이 광산개발과 동시에 진행할 수 있을 것이다.
한편, 한 가지 주목할 사실은 이러한 인프라 개발사업의 경우 국내 건설사들의 공사 참여가 수반되므로, 침체에 빠진 건설 경기를 회복하는 데에도 일정 부분 효과가 있을 수 있다는 것이다. 마치 해외 건설 진출을 위해 한국수출입은행이나 한국무역보험공사와 같은 수출신용기관에서 수출진흥을 위해 정책적으로 재정지원을 하여 국내 건설업체들의 건설 수출을 도모하듯이, 북한으로의 일종의 건설 수출을 유도할 수 있다는 것이다.
정부 지원으로부터 단계별 재원조달 시작되어야
북한 자원개발을 위해서는 단계별 재원조달 방안이 현실적인 대안이라고 생각한다. 아래 그림에서 보는 바와 같이 1단계는 국내 공적 자금을 투입하여 최우선 순위에 있는 기본적인 필수 인프라를 구축하는 것이다. 위에 언급한 바와 같이 여기에는 전력 및 교통 인프라가 포함된다. 물론 핵심 자원특구 개발사업을 시범사업으로 선정하여 정책자금을 투입하는 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다.
다음으로 2단계는 해외 공적 자금 투입을 의미하는 것으로, 이른 바, 해외 개발 원조자금의 유입을 생각해 볼 수 있을 것이다. 마지막으로 3단계는 민간투자를 유치하는 것이다. 소위 프로젝트 파이낸스(PF, Project Finance)의 형태로 민간과 공공 부분이 공동으로 재원을 조달하는 형태라 하겠다. 각 방법을 조금 세부적으로 살펴 보면 다음과 같다.
우선 1단계 국내 공적 금융의 경우 남북협력기금의 활용을 들 수 있을 것이다. 현재 기금의 규모 및 범위를 확대하고 그동안 문제점으로 지적된 부분을(가령, 경협보험의 대상 및 금액의 확대 등) 수정하는 등의 방식으로 재원조달을 할 수 있을 것이다. 또한 국내 업체들의 북한으로의 일종의 수출을 장려한다는 측면에서 해외 인프라 및 자원개발을 위해 수립된 수출 관련 정책금융제도를 북한개발사업에 준용하는 것도 유의미한 대안이 될 수 있을 것이다.
관련 정책금융제도를 보면, 정치적 위험에 대한 보험(PRI, Political Risk Insurance) 또는 보증(PRG, Political Risk Guarantee)과 각종 수출금융제도가 있다. 이러한 수출금융제도에는 지분 투자(Equity Investment), 대출금 직접 대출(Direct Loan), 해외자원개발펀드보험 등의 지원이 포함된다.
이 같은 제도는 정부가 국내 업체들의 해외 인프라 및 자원개발사업에 대한 투자를 지원하여 건설 및 운영 노하우의 수출을 도모하고 전략 자원을 확보하기 위해 시행해왔던 수출신용기관을 통한 정책적인 금융지원 제도이다. 이처럼 유용한 제도를 그대로 북한의 인프라 및 자원개발사업에도 적용할 수 있다는 것이다. 북한에 진출하는 사업도 해외사업의 일환으로 접근한다면, 이러한 정책금융 지원은 그다지 생소한 것만은 아닐 것이다.
날로 경쟁이 치열해지고 사업여건이 여의치 않은 해외 사업에서 어려움을 겪고 있는 국내 업체들에게 그야말로 통일은 대박이 될 수 있는 것이다.
또한, 전문 공적 금융기구를 설립하여 재원조달을 정책적으로 추진하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 가칭, 북한투자공사 또는 북한개발펀드를 설립하여 북한 내 인프라 및 자원 등의 개발사업에 대한 금융지원 부분을 본격적으로 추진하는 것이 일례가 될 수 있을 것이다. 과거 한국산업은행이 개발경제 단계에서 중추적인 역할을 수행했던 것을 준용하여, 별도의 기구를 설립하는 것도 좋은 방안이 될 수 있을 것이다.
아울러 2단계의 경우에는 아시아개발은행(ADB, Asian Development Bank) 또는 세계은행(World Bank) 등의 다자간 국제금융기구를 최우선적으로 고려해 볼 수 있을 것이다. 그러나 동 기구들로부터의 재정지원을 받기 위해서는 북핵 문제 해결을 통한 국제사회에서의 신뢰 확보가 선결되어야 한다. 북한으로부터 북핵 문제 해결을 마냥 기다리는 것은 소극적인 자세라 할 것이며, 이러한 재정지원을 받는 것을 요원하게 만들 수 있을 것이다.
이에, 보다 적극적인 견지에서 광역두만강개발계획(GTI, Great Tumen Initiative) 등의 동북아시아 내 이미 추진 중인 다자간 국제기구를 활용해 볼 수도 있을 것이다. 한반도 인접국가인, 중국, 러시아, 몽골 등이 기본적으로 참여하고 여기에 일본까지 참여하게 된다면 공식적으로는 동북아 핵심국가들이 참여하는 협의체 역할을 수행할 수 있을 것이다. 다만, 재정 확보의 문제가 별도로 존재한다는 한계가 있을 것이다.
따라서, 중국을 중심으로 논의되고 있는 아시아인프라투자은행(AIIB, Asia Infrastructure Investment Bank) 등은 좋은 대안이 될 수 있을 것이다. 예를 들어, 중국이 북한의 나진항을 동해쪽의 출구로 활용하고자 하는 점 등을 고려하면, 중국이 가장 큰 비중을 차지할 아시아인프라투자은행의 경우 상대적으로 미국과 일본 중심의 아시아개발은행이나 세계은행 보다는 북한 사업에 보다 적극적일 수 있을 것이다.
그러나 어느 경우든, 북핵문제 해결이 핵심 요소가 될 것인 바, 해외 공적 자금 지원과 관련해서는 이에 대한 북한의 태도 변화가 결정적인 역할을 수행할 것이며, 이러한 측면에서 한계 또는 불확실성이 존재한다고 할 것이다.
따라서, 3단계인 민간투자 유치의 경우는 더욱 요원할 수밖에 없을 것이다. 북한 사업이 갖는 정치적 위험 및 그로부터 파생하는 사업 위험 등을 고려하면 민간이 단독으로 투자하기는 쉽지 않으며, 국내, 해외로부터의 공적 자금이 투입되어 초기에 어느 정도 리스크를 경감한 이후에야 민간의 투자가 가능할 것이다. 특히, 민간과 공공이 공동으로 투자하는 민간투자사업(PPP, Public Private Partnership)이 고려될 수 있을 것이다. 공공 부문도 재정지원 규모를 줄일 수 있고, 민간 부분도 최소한의 위험을 감수하면서 어느 정도 수익을 얻을 수 있는 구조화가 가능하다면, 북한 개발사업이 활성화될 수도 있을 것이다.
위에서 인프라 구축 관련 비용문제와 단계별 재원조달 방안에 대해 살펴 보았다. 북한자원개발의 재원조달 방안과 관련해서는 위의 두 가지 사항이 핵심 고려요소가 될 수 있을 것이다. 그러나, 어느 이슈든 리스크 공유 및 정책적인 측면에서 공공 부문의 지원이 선행되어야 한다는 점에서, 특히 국내 공공부문의 지원이 절실히 요구된다고 하겠다. 이를 위해, 통일은 대박이라는 경제적인 접근뿐만 아니라, 북한 내 인프라에 대한 투자는 통일비용의 선집행 또는 장차 발생할 통일비용의 규모를 줄일 수 있는 혜안이 될 수 있다는 정책적 견지를 포함한 균형 잡힌 시각이 필요하다.
※ 이 글의 내용은 연구자의 견해로서 협회의 공식 입장과 다를 수 있습니다. |
