지난 12월 11일 무려 8년 만에 남북 당국 간 회담이 개성공단에서 개최되었다. 이산가족 상봉 등 인도적 문제를 주 의제로 삼았던 남측과 금강산관광 재개를 우선적 협상 의제로 삼았던 북측과의 이견으로 비록 상호 합의 도출에 실패하기는 하였으나, 천안함 사건과 연평도 포격 등으로 빚어진 남북 간의 깊은 갈등의 골을 한 단계 벗어나는 시작점을 만들었다는 측면에서는 남북관계의 긍정적 분기점이 될 것으로 보인다. 특히 정치적 불확실성에 대한 대내외적 우려를 불식시키고 이제 체제안정을 이루어내기 시작한 북한은 금 번 남북 당국간 회담을 기반으로, 내년에는 남북 간 경제협력 확대를 실현시키기 위해 더욱 적극적인 자세를 견지할 것으로 예상되는바, 이에 대응하는 우리의 구체적 준비가 필요할 것으로 보인다.

남북간 경제협력이 재개된다면 남북 공동자원개발사업은 빼놓을 수 없는 대표적 협력 대상사업으로 다시 부상할 것이라는 데에는 이론의 여지가 없다. 이미 주지된 바와 같이 북한의 풍부한 부존자원에 대한 남북 공동개발은, 남북 모두에게 자원 생산 확대에 따른 직접적 경제편익 유발은 물론이고, 자원개발 시 수반되는 인프라 투자와 연관산업 진출, 남북한 간의 정치적 긴장 해소, 경제개방 유도, 경제협력 활성화, 기술 및 인력 교류 확대, 남북 균형발전 등과 같은 공공적 편익 확대의 기회로도 활용 될 수 있다. 이러한 이유로 남북한 간의 자원협력사업은 1972년 <7.4공동성명> 합의 이후부터 남북 양측 모두에게서 주요 협력대상사업 분야로 거론되어 왔다. 남북간 자원협력이 본격적으로 실현되기 시작한 시기는 남북간의 정치 및 경제적 교류 협력이 활성화 되는 2000년 대 이후로서, 2007년 북한으로부터 1억달러 이상의 광산물 및 금속자원 자원반입이 이루어진바 있으며, 자원개발사업 또한 <정촌흑연광산> 등 자원개발투자 4건, 마그네사이트, 아연광 개발 등을 목적으로 했던 <단천자원개발사업>등 투자계획 6건 등 총 10 건의 자원개발사업이 진행되기도 하였다. 하지만 2010년 5.24조치 이후 그 간 진행되어 왔던 자원교역 및 투자 모두 중단된 상태가 지금까지 이어져 오고 있다.

과거를 돌이켜 보면 남북 관계는 화해와 갈등이 반복되는 매우 가변적 모습을 보이며 진행되어 왔다. 과거 냉전시기와 북한의 핵개발 등으로 냉각기를 벗어나지 못할 것 같았던 남북관계는 2000년대 이후 햇빛정책이라 일컬어지는 남한의 대북 포용정책으로 협력의 분위기가 성숙되었다가, 2008년 금강산 피격사건과 5.24조치 등으로 다시 냉각기로 돌변하는 등 남북간의 관계는 상호 정치적 이해관계와 돌발적 사건 등으로 언제라도 변할 수 있다는 가변성을 보여 왔다. 현재 남한은 한반도의 평화와 정체된 국내 경제의 돌파구로서 동북아 및 유라시아 지역과의 협력 활성화를 위해서라도 북한과의 교류 협력의 확대를 필요로 하고 있으며, 김정은 정권 또한 내부의 정치적 안정을 위해서라도 남한의 경제적 지원과 협력을 통해 시급히 경제적 곤궁을 개선시킬 필요가 있다. 게다가 현재의 박근혜 정부와 김정은 정권은 5.24조치와 관련된 직접적 당사자가 아니라는 점을 들어 조만간 남북교류의 물꼬가 다시 트일 가능성이 있다는 것이 많은 전문가들의 예상이다.

남북간의 경제교류가 다시 재개된다면 북한자원의 남북공동개발은 주요 협력대상사업으로 다시 등장하게 될 것이다. 한국광물자원공사가 투자하여 이미 두 차례의 자원반입이 있었던 <정촌흑연광산개발사업>을 비롯한 기타 석골재개발사업의 재개와, 남한 정부의 8000만달러의 경공업 제품의 북한 제공에 대한 보상사업으로 진행되었던 <단천자원개발사업>의 사업권리 재확보와 향후 후속적 사업추진 문제 등 남북 당국 간에는 해결해야할 수많은 과제들이 존재하고 있다. 기존 북한 자원의 남북공동개발투자사업의 재개와 새로운 자원개발사업 발굴 및 추진과 관련하여 예상되는 주요 문제점들을 정리하면 크게 4가지로 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째, 최근 약세로 돌변한 국제 자원시장 변화를 반영하여 기존 북한 자원개발사업의 경제성에 대한 재평가가 필요하다. 잘 알려져 있듯이 최근 국제유가는 북미지역의 셰일혁명에 따른 공급증가로 배럴당 30달러대 까지 폭락하는 등 기록적인 하락세를 보이고 있다. 자원가격 하락은 석유, 천연가스 외에도 북한의 주요 생산 및 수출 품목이라 할 수 있는 석탄, 철광석 등을 비롯한 대부분의 광물자원의 경우도 국제 가격이 예외 없이 급락하여 2000년대 이후 최저 수준까지 하락한 상황이다. 과거 남북이 공동개발 추진에 합의한 <단천자원개발사업>의 경우 2007년부터 남한측 전문가들이 3차례에 걸쳐 자원개발사업의 경제성을 평가한 바 있으나, 개발 대상 광종의 가격 하락은 물론 개발에 소요되는 설비 및 운영 비용 또한 국제적으로 크게 상승하는 등 많은 사업 환경 변화가 있었는바, 이를 고려한 사업성의 치밀한 재평가와 함께, 이를 기초로 사업 추진 전략을 효과적으로 재편할 필요가 있다.

둘째, 북한의 강화된 자원민족주의적 성향과 비시장주의적 거래관행에 대한 구체적 대응전략 마련이 필요하다. 5.24조치 이후 최근까지 북한은 자원민족주의적 경향을 더욱 강화하는 쪽으로 관련 법규와 제도들을 개편하여 왔다. 자원개발사업 추진에 있어 기초가 되는 지하자원법의 경우 과거부터 법률의 추상성과 세부절차의 결여, 광업권과 같은 투자자의 자원개발 관련 배타적 사용권의 불인정 등에 대한 문제가 지적되어 왔는데, 이러한 법적 절차의 불투명성은 여전히 개선되지 않은 상태이다. 게다가 2011년 이후 북한은 자원개발 관련 외국인 투자 관련 법률을 개정하여 외국인 투자 장려 및 기업 창설 가능 분야에서 자원개발분야를 제외시켰을 뿐 아니라, 합영법에서도 합영 장려 대상 분야에서 자원개발분야를 제외하는 등 자원개발과 관련하여 북한은 더욱 보수적으로 제도를 개편하여 왔다. 또한 2013년 장성택 처형 시 처형 사유를 ‘북한 지하자원의 외국에 대한 헐값 매각’에 있음을 공표하며, 북한의 자하자원개발 관련 해외기업과의 협상태도는 더욱 경직된 모습을 보이는 것으로 알려지고 있다. 따라서 북한 자원개발투자 재개 시 이러한 보수화된 북측의 제도 변화와 거래 관행 등을 충분히 숙지하고 제도적 위험을 극복할 수 있는 대안 마련을 위한 대책이 필요해 보인다.

셋째, 자원개발 시 필수적 전제가 되고 있는 사회간접시설 조달을 위한 실용적 대안 마련이 필요하다. 전력 및 수송 등 북한의 사회간접시설 부족 문제는 이미 주지된 사실이다. 일부 국내 연구기관의 자료에 따르면 북한의 경우 발전 및 관련 설비의 노후화로 전면적 재건설이 불가피하며, 단천지역 자원개발사업에 필요한 발전 및 송배전 설비 투자에 천문학적 규모의 비용이 투입되어야 할 것으로 추정되고 있다. 북한지역에 대한 사회간접시설에 대한 투자는 한반도 인프라 연계와 관련된 통일정책적 측면에서 언젠가는 부담하여야 할 과제임에는 틀림 없으나, 남북간 신뢰가 회복되지 않은 상황에서의 대규모 인프라 투자는 건설된 설비의 북한의 일방적 몰수와 같은 남북 간의 또 다른 갈등을 야기할 요소가 될 가능성이 높아 당분간은 단계적으로 조심스럽게 사업이 진행될 수밖에 없을 것으로 예상된다. 따라서 북한 자원개발사업의 경우도 북한의 인프라건설 투자 진출과 연계하는 실용적이고 현실성 있는 대안 마련이 필요할 것으로 생각된다.

넷째, 북한 자원개발에 필요한 투자자금 조달의 제약성을 지적할 수 있다. 북한 지하자원개발 투자사업은 대표적 고위험 사업인 자원개발사업에 더하여 국가위험도가 극단적으로 높은 북한에 투자를 하는 가장 높은 리스크를 감당해야할 투자사업이라 할 수 있다. OECD, ICRG(International Country Risk Guide) 등 대표적인 국제 국가리스크 평가기관의 평가결과를 살펴보면 북한을 모두 세계 최하위 등급으로 평가하고 있다. 북한의 자원개발 투자사업은 이렇듯 세계 최고 수준의 고위험국가인 북한에, 성공 불확실성이 가장 높은 자원개발을 위한 투자사업으로서, 투자에 필요한 재원 조달에 어려움이 수반될 수밖에 없다. 북한 자원개발과 관련된 공공재원의 조달의 방법으로는 남북교류와 관련된 대표적 공적 재원인 남북협력기금의 활용과, 아시아개발은행(ADB)이나 아시아인프라투자은행(AIIB) 등의 국제 금융기관으로 부터의 자금조달방법 등이 있다. 하지만 남북협력기금의 경우 자원개발과 같은 고위험 사업에 대한 대규모 가용 재원 투입의 한계 및 대기업에 대한 지원 제한 등과 같은 구조적 제약성으로 지원에 제한이 있으며, 국제금융조달의 경우도 핵실험에 따른 북한에 대한 국제적 규제와 지원예산 사용과 관련한 북한 내부의 제도적 투명성 부족 등으로 현재로서는 재원확보가 불가능한 것이 현실이다. 따라서 투자기업 스스로의 재무위험 관리와 자금조달이 필요한데, 보험 및 채무 보증 등 재정지원과 관련된 금융시스템 보완과 함께 투자기업 스스로도 자금조달을 위한 대안 마련과 함께 재무적 리스크의 효과적 관리를 위한 대책이 요구된다 하겠다.

이상과 같이 북한 자원개발투자 관련 문제점 들은 결코 쉽게 해결될 사안이 아니다. 이러한 문제점들을 무시하고 대북 자원개발투자를 서두를 경우 사업 실패는 물론이고, 사업 실패의 책임을 놓고 오히려 남북간 갈등의 새로운 원인을 만들 수도 있다. 따라서 현재와 같이 남북간 신뢰가 성숙되지 않은 상태에서는 대규모 인프라투자를 수반하는 대형 자원개발투자사업 보다는, 재정부담과 사업 위험을 최소화 하는 투자 대안을 찾고 이를 실행하는 것이 보다 현실적인 방법이라 할 수 있다. 이러한 측면에서 고려할 수 있는 대안이 중국, 러시아 등 동북아 인근국가와 투자컨소시움을 구성하여 북한 자원개발을 도모하는 다자간 자원개발투자 사업형태에 대한 고려이다.

5.24조치 이후 남북간의 교류협력이 중단되며 중국의 대북 자원개발투자가 급증하여 최근까지 20여개가 넘는 투자사업이 진행된 것으로 집계된 바 있다. 하지만 중국의 대북 자원개발사업의 대부분이 원활한 사업 추진이 이루어지고 있지 못한 상태로 알려지고 있다. 중국의 대표적 대북 자원개발투자사업이라 할 수 있는 무산광산, 혜산광산, 옹진광산 등의 경우 북한의 비시장주의적 거래 관행과 일방적 자산몰수 등으로 인해 사업 진행에 어려움이 발생되고 있으며, 이에 일부 중국기업의 경우 남한기업과의 공동투자에 대한 가능성을 타진해오고 있는 것으로 알려지고 있다. 러시아의 경우도 북한에 대한 철도 및 전력연계사업에 대한 투자 보상으로 북한 자원개발사업에 대한 검토가 진행되었는데, 판로 확보와 투자위험의 분산 등을 목적으로 남한 기업과의 공동 투자 가능성을 검토하고 있는 것으로 전해지고 있다. 과거 북한 자원을 한반도의 민족적 국부자산으로 취급하고 중국 등 주변국의 북한지역 자원개발투자에 대해 비판적 인식을 갖는 경우도 있었으나, 우리나라의 경우도 북한 자원에 대해 자원민족주의적 인식을 탈피하고 보다 개방적 인식을 바탕으로 현실적 대안을 마련할 필요가 있다고 생각된다. 특히 주변국과의 협력을 통한 북한 자원의 공동자원개발투자는 현 정부의 대북 정책 아젠더인 <동북아 평화협력 구상> 이나 <유라시아 이니셔티브>등과도 정책적 기조를 함께하고 있을 뿐 아니라, 직접적 대북 투자와 교류를 제한하고 있는 5.24조치를 우회하는 현실적 투자 대안이라 할 수 있다. 또한 막대한 투자 비용의 투입과 사업적 위험을 내포하고 있는 북한 자원개발사업의 위험을 효과적으로 주변국과 분담할 수 있다는 측면에서도 3각협력 혹은 다자간협력사업 형태는 북한자원개발사업의 실현 가능성을 높이는 현실적인 투자방법이 될 수 있을 것으로 보인다.

다자간협력을 통한 북한자원개발이라는 새로운 사업 패러다임과 구체적 대안 모색을 통해 북한자원개발을 실현하고, 북한 자원이 남북한 모두는 물론 주변 관련 국들의 경제적 번영과 함께 동북아 지역의 평화 유지에 기여할 수 있기를 기대해 본다.

※ 이 글의 내용은 연구자의 견해로서 남북협회의 공식 입장과 다를 수 있습니다.